“Il nuovo Codice dei contratti pubblici. promulgato da Francesco,costituisce l’ulteriore testimonianza della volontà di Papa Bergoglio di contrastare la corruzione e ogni forma di illegalità- afferma a Interris.it la costituzionalista Ida Angela Nicotra, consigliere dell’Anac, l’Autorità nazionale anticorruzione-. Lo Stato Città del Vaticano adegua il proprio ordinamento agli standard fissati dalla Convenzione delle Nazioni Unite firmata a Merida nel 2003, posti in essere per prevenire all’interno degli Stati nazionali pratiche anticoncorrenziali e accordi di tipo corruttivo, promuovendo l’uso di buone pratiche”.La lezione di Francesco, quindi, è valida anche per la società civile.
Francesco come modello
La professoressa Ida Angela Nicotra è professore ordinario di Diritto costituzionale
all’università degli Studi di Catania, componente della Commissione per le riforme costituzionali e del Consiglio Anac, l’Autorità nazionale anticorruzione. Da giurista cattolica studia e apprezza la figura e il pontificato di papa Francesco. 
Professoressa Ida Angela Nicotra, la Santa Sede e dello Stato della Città del Vaticano hanno appena introdotto norme sulla trasparenza, il controllo e la concorrenza dei contratti pubblici. E ‘un segnale utile anche alla società civile?
“La corruzione è la negazione della concezione solidaristica che regge ogni comunità sociale e per questo essa assume una connotazione di particolare gravità, tanto da far dire al Sommo Pontefice che “il peccato si può perdonare, ma la corruzione no”. Anche durante il periodo di emergenza Covid, in Italia e in molte parti del mondo non sono mancati episodi di corruzione con tentativi di lucrare illeciti guadagni sulle procedure di approvvigiomento dei dispositivi di protezione individuale. Il provvedimento di papa Francesco, composto da 86 articoli, reca “norme sulla trasparenza, il controllo e la concorrenza dei contratti pubblici della Santa Sede e dello Stato Città del Vaticano” e si basa su tre pilastri fondamentali: l’impiego sostenibile delle risorse pubbliche, la conoscibilità delle procedure di aggiudicazione, la parità di trattamento e la non discriminazione dei partecipanti alle gare di appalto”.
Da cosa nasce questa svolta in Vaticano?
“In primo luogo, il testo, conformemente alla Dottrina Sociale della Chiesa, informa la materia della contrattualistica al principio di razionalizzazione della spesa, attraverso un’adeguata attività di programmazione, allo scopo di pianificare i lavori da realizzare sulla base di atti di indirizzo di medio e lungo periodo. Proprio in funzione del principio di economicità, gli acquisti degli enti devono avvenire attraverso autorità centralizzate: l’Apsa (Amministrazione del patrimonio della sede apostolica) che opera “relativamente ai dicasteri della Curia romana” e il Governatorato. La programmazione, infatti, costituisce una fase di fondamentale importanza del procedimento di gara; analisi accurate dimostrano come i ritardi e la burocrazia si manifestano proprio nella fase della programmazione e progettazione dei lavori”.
Cosa cambia in concreto con le misure introdotte da papa Francesco?
Le nuove norme prevedono un apposito Albo per gli operatori economici, con puntuali motivi di esclusione dall’iscrizione per chi è sottoposto ad indagini, a misure di prevenzione o condanne in primo grado per i reati di corruzione, frode, terrorismo, sfruttamento del lavoro minorile e per coloro che risultano inadempienti rispetto agli obblighi contributivi. Analogamente, i componenti delle Commissioni di gara vengono sottoposti al criterio di rotazione e individuati con sorteggio da un apposito Albo composto da soggetti qualificati, tenendo in considerazione specifiche ipotesi di incompatibilità”.
Può farci un esempio?
“L’introduzione del principio di trasparenza nelle procedure di aggiudicazione, previsto nell’articolo uno del Codice dei contratti pubblici della Santa Sede, rappresenta un’efficace misura di presidio della concorrenza, di verifica sull’impiego del denaro pubblico, di contrasto ai fatti di corruttela. Si tratta di un principio oramai consolidato in moltissimi Paesi del mondo. Anche in Italia, negli ultimi anni, il principio di conoscibilità del patrimonio informativo pubblico si è affermato, consentendo una migliore tutela dei diritti dei cittadini, la promozione della partecipazione degli interessati all’attività amministrativa e la possibilità di verificare il perseguimento delle funzioni istituzionali degli enti”.
A cosa si riferisce?
“Il diritto alla conoscenza aumenta la sensibilità del cittadino rispetto alle tematiche di pubblico interesse e ne fa soggetto attivo nella prevenzione alla corruzione. L’obiettivo della trasparenza e della prevenzione è predisporre tutte le misure per creare negli uffici pubblici un clima favorevole a comportamenti orientati al servizio esclusivo dell’interesse collettivo. La trasparenza possiede grandi potenzialità, ancora non del tutto espresse, che si realizzano con l’apertura dei procedimenti amministrativi e la valorizzazione delle comunità e dei territori. Il progressivo allargamento della sfera di conoscibilità comporta molteplici benefici: innalza il livello d’inclusione sociale, avvicina i governanti ai governati, da voce alle istanze che provengono dal basso”.
Quanto incidono le nuove tecnologie?
“La trasparenza si rafforza con la digitalizzazione di tutte le procedure di affidamento che consente ai cittadini di verificare on line ogni fase della gara. Il diritto di conoscere nelle procedure di aggiudicazione consente l’effettivo esercizio del controllo sociale diffuso su cosa fa l’amministrazione e su come vengono utilizzati i soldi pubblici. Nel Codice di Francesco la trasparenza viene declinata anche come garanzia dell’integrità della documentazione”.
Quella della riforma di papa Francesco è un’impostazione in linea con l’Europea?
“Sì. E’ in coerenza con la direttiva europea in tema di tracciabilità e trasparenza del processo decisionale delle procedure di appalto, per garantire procedure leali e combattere efficacemente la corruzione e le frodi. Sicché, tutti gli atti della procedura di acquisto devono essere protetti dalla modificazione, alterazione, distruzione, sottrazione o sostituzione. Ulteriormente, attraverso la trasparenza il codice degli appalti pubblici dello Stato della Città del Vaticano persegue l’obiettivo di tutela della concorrenza. In linea con la disciplina europea, il nuovo Codice promulgato da Papa Francesco mira a realizzare il principio di concorrenza, in un mercato con ampia libertà di accesso ai concorrenti”.
Dotarsi di un codice degli appalti è una misura prudenziale per ridurre i rischi di corruzione?
“Certamente, la regolamentazione del settore dei contratti pubblici è una misura che aiuta a prevenire condotte corruttive. Perché un sistema ordinato di regole a presidio della buona amministrazione serve a far funzionare meglio il sistema. L’assenza di regole, viceversa, genera incertezza negli operatori del settore e agevola la commissione di condotte anticoncorrenziali. Dopotutto, il rendimento della democrazia si misura anche in base al grado di capacità di reazione degli Stati alle inefficienze e ai fenomeni corruttivi”.
E’ la lezione del Papa?
“La parola di Francesco, sul versante della prevenzione ai fenomeni corruttivi, trova concreta attuazione, anche con l’approvazione del Codice dei contratti che si è concentrato, soprattutto, sull’approccio di tipo preventivo. La regola della gara pubblica serve proprio a premiare merito, professionalità e sapere. Il metodo dell’evidenza pubblica impedisce che la scelta del concorrente sia condizionata da interessi di parte e garantisce la competizione tra un ampio numero di candidati. Conoscenza e professionalità rappresentano criteri di selezione idonei ad assicurare l’interesse alla scelta dei capaci e alla migliore realizzazione di beni e servizi pubblici”. 
Quali sono le situazioni che ostacolano maggiormente la concorrenza dei contratti pubblici?
“Combattere la corruzione e le situazioni di conflitto d’interessi risulta indispensabile per garantire un sistema economico moderno e fondato sulla concorrenza. La presenza della corruzione finisce per rendere vano l’obiettivo di un mercato aperto e concorrenziale, laddove impedisce l’accesso a nuovi operatori del settore, a prescindere dalle effettive qualità professionali. Altre volte la corruzione mette a repentaglio persino il diritto alle cure dei cittadini; si tratta delle richieste di denaro o regalie per saltare tempi d’attesa troppo lunghi o per la prescrizione di un determinato farmaco”.
Quanto grava la corruzione sul funzionamento del sistema?
“La corruzione, intesa anche come inefficacia, inefficienza, cattiva amministrazione, costituisce un serio ostacolo all’affermazione del principio di eguaglianza. La corruzione è una barriera, a volte insormontabile, alla competenza. Anche le situazioni di conflitto di interesse – che si verificano quando un funzionario che può influenzare l’esito della procedura di gara, ha un interesse diretto o indiretto, di natura economica o un altro interesse personale – costituiscono una minaccia al soddisfacimento della cura imparziale dell’interesse collettivo. In questo caso, il Codice dei contratti prevede che gli Enti della Curia Romana sono chiamati a predisporre misure, come l’obbligo di astensione, per prevenire e risolvere il conflitto di interessi”.
E’ importante che la Santa Sede, nell’ambito della “purificazione” avviata da Benedetto XVI e proseguita da Francesco, metta nero su bianco strumenti di controllo per la concorrenza dei contratti pubblici?
“La concorrenza è un bene da tutelare dalla corruzione che crea distorsione nel mercato. Infatti, ottenere un appalto attraverso il pagamento di una tangente provoca una sorta di “monopolio” della mazzetta che esclude le imprese sane. La corruzione produce “ostacoli” all’attività economica e agli imprenditori bravi e onesti, attraverso la creazione di rendite di posizione. La corruzione mortifica la conoscenza e la competenza. Merito e competenza sono elementi fondamentali della dimensione comunitaria, e del resto l’incompetenza e la carente preparazione nel lavoro pubblico, così come nell’attività privata, provoca cattiva amministrazione, sprechi di denaro e inefficienza in settori strategici della vita del Paese”.
La mancanza di trasparenza è un costo aggiuntivo?
“I sistemi basati sulla concorrenza producono un considerevole risparmio di spesa per l’acquisto dei beni e servizi. Anche il conflitto di interessi genera distorsioni nella concorrenza e viola il principio di parità di trattamento di tutti gli operatori economici. Il cittadino, l’imprenditore, il professionista che si rivolge alle istituzioni pubbliche per il disbrigo di una pratica deve trovare in essa aiuto e supporto; in altre parole lo Stato deve generare fiducia e affidabilità, inverando i principi d’imparzialità e buon andamento. Buon andamento che si sostanzia nell’obbligo dei dipendenti pubblici di svolgere le proprie funzioni secondo le modalità più idonee a garantire l’efficienza, la speditezza e l’economicità dell’azione amministrativa. Ciò al fine di ottenere il miglior risultato possibile nell’interesse generale”.
Da costituzionalista cosa la colpisce maggiormente del nuovo codice vaticano dei contratti pubblici?
“La circostanza che la Santa Sede abbia deciso di disciplinare la materia dei contratti pubblici con regole stringenti per contrastare fatti di ‘maladministration’ e assicurare una competizione sana e leale tra concorrenti assume un significato rilevante, in coerenza con la via di “purificazione” intrapresa all’interno della Chiesa, già con Papa Ratzinger. L’educazione alla legalità è, in primo luogo, attenzione verso l’altro. Si tratta di un messaggio da veicolare soprattutto ai giovani”.
Perché?
“Occorre che le generazioni più giovani sappiano cogliere l’importanza del rispetto del valore della solidarietà, dei doveri come l’altra faccia dei diritti, così come insegna magistralmente anche la Costituzione italiana, nell’articolo 2. La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale. Ha ragione Papa Francesco :’la corruzione è più pericolosa dell’influenza, rovina i cuori'”.
E’una questione di etica pubblica?
“Il concetto di etica pubblica, annoverato fra i principi fondamentali di cui all’articolo 5 del Codice unico per contratti e appalti dello Stato Vaticano, insieme ai principi di leale collaborazione e di sussidiarietà, descrive l’insieme di principi e norme di comportamento da tenere sia nei confronti della pubblica amministrazione, sia nei confronti della collettività. Tutti i funzionari – chiarisce il Sommo Pontefice nella lettera apostolica in forma di “Motu Proprio” – sono infatti tenuti ad agire con “la diligenza del buon padre di famiglia” nella gestione della cosa pubblica. Infatti, laddove la pubblica funzione viene svolta non nell’interesse di tutti, ma per il vantaggio personale o di piccoli gruppi si verificano le condotte lesive del buon andamento e dell’imparzialità”.
Quali rischi si possono scongiurare in questo modo?
“Il nuovo Codice dei contratti della Santa Sede aiuta a evitare fatti di maladministration, dice molto in tema di politiche di prevenzione della corruzione e indica la strada, individuando le regole che ogni funzionario pubblico deve seguire nell’esercizio delle sue funzioni. Una posizione centrale occupa all’interno del Codice la politica dell’etica pubblica come insieme di misure di carattere organizzativo, culturale e formativo volto a dare linfa al principio di prevenzione dei fenomeni di inefficienza e di corruttela”.
Cioè?
“La violazione dell’etica pubblica può anche prescindere dalla commissione di reati di corruzione e, tuttavia, provocare seri danni alla vita dei cittadini. Infatti, la cattiva amministrazione si traduce in una serie di atteggiamenti del pubblico impiegato che vanno dal ritardo nel compimento delle pratiche, alla scarsa propensione nel fornire informazioni al cittadino, al modo poco garbato di trattare gli utenti di un servizio, fino all’incuria nella manutenzione delle opere pubbliche.
E’ in gioco anche la giustizia sociale?
“Le diseguaglianze nelle opportunità rappresentano, certamente, la conseguenza più odiosa delle condotte corruttive, ricadendo, in primo luogo, sulla parte più debole della popolazione, a cominciare da quella consistente fetta di giovani che sono fuori dal mondo del lavoro.Così, la corruzione è un “ostacolo” al talento e al merito e finisce per lacerare il tessuto sociale, generare sfiducia e allontanare i cittadini dalle istituzioni religiose e civili. Basta rileggere la formula contenuta nell’articolo 3 della Costituzione italiana, scritta in Assemblea Costituente con il contributo fondamentale di Aldo Modo e di tutta la componente cattolica, per ritrovare l’impegno della Repubblica a rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale”.
Di che ostacoli si tratta?
“Sono ostacoli che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese. Il compito della Chiesa è quello di fare sistema con le altre istituzioni pubbliche, secondo un approccio sinergico per promuovere la responsabilità dei cittadini nel perseguimento del bene comune con spirito di servizio, nella cornice del principio di solidarietà economica, politica e sociale”.
