Corruzione, la cultura della legalità come forma di prevenzione

A cosa mira la legge 190/2012? Nell’ordinamento italiano, ha delineato un modello di contrasto preventivo alla corruzione basato su alcuni punti essenziali...

ULTIMO AGGIORNAMENTO 5:11

Prevenzione dei fenomeni corruttivi: a questo mira la legge 190/2012 che, nell’ordinamento italiano, ha delineato un modello di contrasto preventivo alla corruzione fondato essenzialmente su dei piani anticorruzione (PNA a livello nazionale e PTPCT a livello locale), sulla trasparenza (D.Lgs 33/2013 riformato con il D.Lgs. 97/2016) e sulla imparzialità dei funzionari pubblici (D.Lgs. 235/2012, D.P.R. 62/2013, D.Lgs. 39/2013 e D.Lgs 165/2001). Il legislatore ha definito una strategia preventiva per scongiurare il più possibile il rischio di fenomeni corruttivi e, successivamente, sanzionatoria e repressiva, creando una rete di norme tra loro collegate per difendere i principi di imparzialità e buon andamento, di pubblicità e trasparenza, di responsabilità e per tutelare l’immagine del potere pubblico. La materia del conflitto di interessi si inserisce in questo piano e, secondo un’accezione ampia, si configura ogni qualvolta sia possibile evidenziare una situazione potenziale o reale e concreta che possa minare l’interesse pubblico e l’imparzialità della scelta dell’amministrazione.

Il conflitto d’interesse

Per evitare che possa distorcersi l’agere amministrativo e pregiudicare la cura dell’interesse pubblico nonché favorire l’emersione di interessi privati sono state create numerose misure e meccanismi di contrasto al conflitto di interessi. Innanzitutto, è fondamentale chiarire che la materia distingue differenti tipi di conflitti di interesse: “reale e concreto”, esplicitando all’art. 7 del D.P.R. 62/2013 i casi palesi; “potenziale”, casi non tipizzati che si verificano ogni qualvolta la scelta amministrativa potrebbe risultare inquinata; e “strutturale”, ipotesi in cui una situazione generalizzata e permanente potrebbe determinare sistematicamente l’emersione di interessi personali e non sarebbe sanabile con la semplice astensione dalla partecipazione a singole decisioni pubbliche.

Tutelare l’interesse pubblico

Le misure poste a prevenzione della materia in oggetto sono caratterizzate dall’astensione del pubblico dipendente in caso di conflitto di interessi o la dichiarazione di assenza degli stessi, l’adozione di codici di comportamento, la rotazione ordinaria e straordinaria del personale non dirigente, la prevenzione della corruzione nella formazione di commissioni e nella assegnazioni degli uffici nonché da meccanismi di pre-employment (divieti temporanei di accesso alla carica), in-employment (cumulo di più cariche) e post-employment (incompatibilità successive). Inoltre, la volontà di tutelare l’interesse pubblico e l’immagine di imparzialità della P.A. da queste situazioni si evince anche dall’introduzione di disposizioni, quali gli articoli 42 e 80 del D.Lgs. 50/2016, poste a difesa dei principi di concorrenza e di uguaglianza tra gli operatori economici, della regolarità amministrativa delle procedure e del bilancio pubblico.

Per far ciò si prevede che l’ambito oggettivo di applicazione di queste norme operi in qualsiasi fase della procedura di aggiudicazione di appalti e concessioni e anche in corso di esecuzione del contratto e che vi sia l’obbligo di astensione del soggetto in conflitto di interessi, l’obbligo di rendere una dichiarazione sostitutiva in capo al R.U.P. e ai dipendenti competenti ad adottare pareri, valutazioni tecniche, atti endoprocedimentali e il procedimento finale e, in extrema ratio, quando è assolutamente e oggettivamente impossibile sostituire il dipendente, l’esclusione del concorrente dalla gara.

Piano prevenzione corruzione

Un vero e proprio strumento di lavoro delle P.A. per prevenire la corruzione e la materia in oggetto è il Piano Nazionale Anticorruzione dell’ANAC, volto a identificare le misure organizzative più idonee per contenere il rischio corruzione e, come definito dal Consiglio di Stato, un atto di indirizzo avente valore legale per le pubbliche amministrazioni. Il Piano e la contestuale gestione dei rischi corruttivi si fondano su delle fasi di risk management adeguate alle previsioni della legge 190/2012 e le P.A., mediante l’elaborazione del Piano Triennale Prevenzione Corruzione e Trasparenza, hanno il compito di adeguarsi ad esso, ma non come mero e formale adempimento, ma quale strumento operativo. L’ANAC, nella delibera n.448/2020 si sofferma su una misura già trattata nel P.N.A. 2019, il pantouflage, disciplinata all’art. 53 del D.Lgs. 165/2001 e creata per scoraggiare i comportamenti di dipendenti pubblici che sfruttano la propria posizione all’interno dell’amministrazione per precostituirsi situazioni vantaggiose presso soggetti privati.

Assetto normativo

Si è molto dibattuto sulla medesima a causa del disallineamento di norme che la regolano, D.Lgs 165/2001, D.Lgs. 39/2013 e D.Lgs. 175/2016, a causa della difficoltà di individuazione della definizione di ente di diritto privato in controllo pubblico, o di estendere la l’applicazione della disciplina anche agli enti di diritto privato regolati e finanziati che svolgono attività di pubblico interesse, o di poterla applicare anche ai dirigenti e funzionari degli enti locali. Sarebbe auspicabile in merito una disciplina più organica ma, a parere dello scrivente, non solo di questa misura di post-employment, ma di tutto l’assetto normativo del conflitto di interessi e delle misure di prevenzione alla corruzione.

Cultura della legalità

Oggi, un testo fondamentale che con chiarezza e sistematicità tratta la materia in oggetto è il PNA, uno strumento accessibile a tutti i cittadini e di semplice studio. Il legislatore potrebbe riunire le disposizione presenti nell’attuale panorama giuridico, figlio della L.190/2012, in un testo unico capace di essere per il cittadino e gli operatori giuridici un documento facilmente fruibile ogniqualvolta se ne abbia bisogno. Si ritiene estremamente importante avere una normativa connotata da tali caratteri poiché consente, preliminarmente, una più semplice formazione dei dipendenti in materia di etica, integrità, trasparenza e anticorruzione e, successivamente, la possibilità di avere una maggiore partecipazione dei cittadini sul tema. Le associazioni della società civile già sono chiamate ad esprimersi sui PNA e sui PTPCT ma le loro attività in merito dovrebbero essere potenziate e le P.A., che già svolgono giornate sulla trasparenza per la presentazione dei piani, dovrebbero impegnarsi a svolgere più incontri e a pubblicizzare maggiormente questi eventi. La prevenzione della corruzione e il contrasto al conflitto d’interessi si deve sempre più combattere con la formazione e sensibilizzazione dei dipendenti e dei cittadini alla cultura della legalità.

Poteri Anac

Infine, questione ancor più tecnica riguarda i poteri dell’ANAC, soggetto qualificato e competente alla rimozione dei conflitti di interessi. Il rapporto tra l’Autorità e il RPCT in materia di procedimenti su inconferibilità risulta poco chiaro. Ad oggi il RPCT può decidere di dichiarare nessuna nullità nonostante un contrario accertamento di un atto di conferimento dell’ANAC e quest’ultima non ha alcun potere di impugnare il provvedimento. Risulta opportuno che il legislatore intervenga sul tema in quanto l’ANAC possiede già una legittimazione speciale in tema di contratti pubblici, vedasi l’art. 213 D.Lgs. 50/2016, e non si capisce la ragione per cui la medesima legittimazione, nonostante sia subordinato al potere di vigilanza sul conflitto di interessi, non le venga riconosciuta.

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